Внимание! Данная статья была подготовлена с учетом законодательства по состоянию на начало января 2015 г. Просим учитывать возможность внесения изменений.
Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» [1] не только установил новые требования для производителей и импортёров продукции, организаций, образующих отходы и осуществляющих обращение с ними, но и пополнил законодательство новыми нормами в области экспертизы и водопользования.
Прошедший год принес серьёзные изменения в экологическом законодательстве, затронувшие в числе прочего сферу обращения с отходами.
К сожалению, порядок обсуждения проектов новых правил и их принятия на протяжении нескольких последних лет остаётся неизменным: законы носят преимущественно рамочный характер и предполагают значительное количество подзаконных актов, отдельные нормы новых законов изменяют или отменяют ещё до того, как они успевают вступить в силу.
Рассматриваемым Федеральным законом [1] предусмотрено поэтапное введение в действие отдельных норм, однако значительная их часть вступает в силу с 1 января 2015 г. Рассмотрим нововведения по порядку, по мере вступления их в силу.
1. С начала 2015 г. производители, импортёры товаров обязаны будут обеспечивать утилизацию отходов от использования этих товаров в соответствии с нормативами утилизации, установленными Правительством РФ.
Перечень готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, будет установлен Правительством РФ с учётом в том числе уровня и объёма негативного воздействия на окружающую среду.
Для отходов, подлежащих утилизации, будут устанавливаться нормативы утилизации – выраженное в процентах отношение количества товаров определённого вида, упаковки таких товаров, реализованных юридическим и физическим лицам и подлежащих утилизации после утраты потребительских свойств, к общему количеству товаров определённого вида, выпущенных в обращение на территории России.
Обеспечение нормативов утилизации предусматривает альтернативу для производителя, импортёра товаров:
1) фактически обеспечивать нормативы утилизации отходов собственными силами или объединившись с другими производителями, импортёрами;
2) платить экологический сбор, являющийся неналоговым доходом федерального бюджета и предназначающийся в приоритетном порядке для выполнения нормативов утилизации отходов, создания соответствующей инфраструктуры и т.п. Важно иметь в виду, что в соответствии со ст. 23 нового закона [1] для определения количества товаров, упаковки, подлежащих утилизации в 2015 г., а также для исчисления экологического сбора будут применяться данные о количестве выпущенных в обращение на территории Российской Федерации товаров, включая упаковку, за 9 месяцев 2015 г. Если производитель, импортёр не предполагает осуществлять утилизацию или не сможет этого сделать, то сумма экологического сбора, уплачиваемого за 9 месяцев 2015 г. должна быть внесена до 15 октября 2015 г., а за IV квартал 2015 г. – до 1 февраля 2016 г.
2. Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ [2] из числа нормативов допустимого воздействия на окружающую среду были исключены нормативы образования отходов (НОО), что вполне логично, поскольку сам факт образования отходов ещё не означает безусловного оказания негативного воздействия на окружающую среду, которое, в свою очередь, ограничивается утверждёнными лимитами на размещение отходов (ЛР). Более того, НОО создают дополнительный барьер в развитии предприятия.
Однако указанная норма не вступила в силу, рассматриваемым законом [1] вносятся изменения в Федеральный закон № 219-ФЗ [2], НОО вновь указываются в перечне видов нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Более того, введено положение (п. 9 ст. 18 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» [3]), в соответствии с которым при нарушении, в частности НОО, хозяйственная и (или) иная деятельность индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, в процессе которой образуются отходы, может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
3. Внесены изменения в водное законодательство. Ранее действовал запрет на размещение в границах водоохранных зон и зон затопления, подтопления мест захоронения отходов. Новая редакция соответственно п. 2 ч. 15 ст. 65 и п. 2 ч. 3 ст. 671 Водного кодекса РФ [4] запрещает размещение объектов размещения отходов. Напомним, что понятие «размещение» является более широким, поскольку включает помимо захоронения ещё и хранение отходов. То есть нахождение объектов, на которых осуществляется хранение отходов, в границах перечисленных зон, также запрещается.
4. Отметим также иные положений нового закона [1], которые вступят в силу немного позднее – с 1 июля 2015 г.
Перечень лицензируемых видов деятельности по обращению с отходами I–IV классов опасности с этой даты вновь составят почти все виды деятельности, входящие в понятие «обращение с отходами» (кроме накопления) – сбор, транспортирование, обработка (новый вид деятельности, определяемый как предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку), утилизация, обезвреживание, размещение.
Обращаем внимание, что ранее выданные лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности будут действительны до 30 июня 2015 г. Соответственно уже в текущем полугодии необходимо будет инициировать процесс оформления новых лицензий, что станет возможным после утверждения Правительством РФ нового Положения о лицензировании, предусматривающего лицензионные требования и условия. Полагаем, что данное требования является трудновыполнимым в столь короткий срок.
В свою очередь, например, положения, устанавливающие, что порядок транспортирования отходов I–IV классов опасности, предусматривающий дифференцированные требования в зависимости от вида отходов и класса опасности устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, вступят в силу лишь с 1 января 2016 г. В такой ситуации не вполне понятно, как до принятия указанного подзаконного акта возможно будет сформулировать лицензионные требования и условия к транспортированию отходов.
Устраняется двусмысленное толкование нормы Федерального закона «Об экологической экспертизе» [5], предусматривающей, что объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I–V классов опасности (т.е. буквально предусматривающей осуществление двух самостоятельных видов обращения с отходами на одном объекте).
Новая редакция содержит более точную формулировку и расширяет перечень объектов государственной экологической экспертизы: «проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I–V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I–V классов опасности, а также проекты вывода из эксплуатации указанных объектов, проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I–V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I–V классов опасности».
5. С 1 января 2016 г. вступят в силу, в частности, следующие положения. Плату за размещение отходов обязано будет вносить лицо, в результате деятельности которого отходы образовались (в настоящее время плату вносит лицо, размещающее отходы).
Разграничиваются полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации не только в части установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (НООЛР) для поднадзорных объектов (соответственно федерального и регионального уровня), но и в части принятия порядка разработки и утверждения НООЛР. То есть на территории каждого субъекта Россйской Федерации появится собственный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок разработки и утверждения НООЛР для объектов регионального экологического надзора, осуществляющих деятельность на территории соответствующего субъекта Федерации. Последнее представляется излишним.
К полномочиям Российской Федерации отнесено утверждение перечня организаций, являющихся поставщиками работ или услуг по выполнению инженерных изысканий, подготовке проектной документации для строительства объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания отходов, строительству и оснащению таких объектов. Не вполне понятно, для чего требуется создание отдельного перечня таких организаций, закон не содержит критериев, которым они должны соответствовать.
Вызывают вопросы некоторые положения новой редакции ст.11 Федерального закона об отходах [3] (вступят в силу также с 1 января 2016 г.).
Так п. 1 гласит: «Запрещается ввод в эксплуатацию зданий, сооружений и иных объектов, не оснащённых техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов».
Исходя из буквального толкования, любое здание, строение и сооружение, вводимое в эксплуатацию, должно будет относиться к объектам обезвреживания и размещения отходов или иметь таковые в качестве составной части.
В п. 2 указанной статьи перечислены обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами, в том числе – внедрять наилучшие доступные технологии. Однако данное требование не вполне соответствует Федеральному закону № 219-ФЗ [2], предусматривающему обязанности внедрения НДТ только в отношении объектов хозяйственной деятельности, относящихся к I категории, т.е. оказывающих значительное воздействие на окружающую среду.
6. К изменениям, улучшающим положение хозяйствующих субъектов, следует отнести следующие:
– увеличение срока накопления отходов до 11 месяцев (ранее – не более 6 месяцев) (с 1 января 2016 г.);
– плата за размещение отходов не будет взиматься, если отходы размещаются на объектах, в отношении которых имеется подтверждение исключения негативного воздействия на окружающую среду (с 1 января 2019 г.);
– понижающие коэффициенты к плате за негативное воздействие на окружающую среду, стимулирующие обезвреживание отходов (понижение их класса опасности) перед захоронением.
7. Необходимо отметить, что со дня официального опубликования нового закона [1] вступили в силу изменения в Федеральном законе «О водоснабжении и водоотведении» [6], предусматривающие отложение до 1 июля 2015 г. срока реализации его отдельных положений, в том числе касающихся установления нормативов и лимитов на сбросы абонентов организаций, осуществляющих водоотведение, обеспечения абонентами ввода в эксплуатацию локальных очистных сооружений и (или) разработки и утверждения планов снижения сбросов, а также иных норм, перечисленных в ч. 4 ст. 43 Федерального закона [6].
Документы
1. Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 25 ноября 2013 г.).
4. Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (в ред. от 14 октября 2014 г.).
5. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в ред. от 28 июня 2014 г.).
6. Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (в ред. от 14 октября 2014 г.).
Журнал "Экология производства", № 2 (127), 2015 г.