Одним из самых злободневных является вопрос возмещения вреда водным объектам. Применение Методики, утвержденной приказом Минприроды России № 87, как и действующей ранее Методики, утвержденной приказом МПР России № 71 вызывает массу нареканий со стороны предприятий, зачастую полагающих, что основания для их применения отсутствуют в связи с недоказанностью факта причинения вреда водным объектам.
Попробуем разобраться в причинах сложившейся ситуации и оценить последние тенденции, возникающие в судебной практике по вопросам возмещения вреда водным объектам.
1. В настоящее время основаниями для предъявления требования о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, является установление:
— противоправного деяния лица;
— факта причинения вреда;
— причинно-следственной связи между противоправным деянием и фактом причинения вреда;
— вины причинителя вреда, если вред не причинен предприятием, деятельность которого связана с повышенной опасностью для окружающей среды, что следует из ст. 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [1], ст.ст.1064, 1079 Гражданского кодекса РФ [3], постановления Пленума Верховного Суда Р Ф от 05 ноября 1998 г. № 14 [6].
Однако в настоящее время законодательство не позволяет однозначно ответить на вопрос, что следует понимать под вредом, причиненным окружающей среде, в частности, водным объектам.
1) Так, содержащееся в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определение указывает на то, что вред окружающей среде — это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.
Однако в п. 1 ст.4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» загрязнение, истощение, деградация, порча, уничтожение приравнены к негативному воздействию на окружающую среду.
Следовательно, если толковать данные нормы во взаимосвязи, получается, что вред окружающей среде — это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения (или в результате негативного воздействия), повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов (или повлекшее за собой негативное воздействие).
При этом критериев определения наличия деградации естественных экологических систем в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» не содержится.
Кроме того, из определения вреда окружающей среды следует, что он может быть причинен исключительно в результате загрязнения окружающей среды.
При этом согласно п. 1 ст.77 Федерального закона «Об охране окружающей среды» юридические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
Из данной нормы прямо следует, что деградация экологических систем, истощение природных ресурсов являются не обязательными признаками наличия вреда, а причинами, вызвавшими причинение вреда окружающей среде, что не соответствует определению вреда, установленному в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
Следовательно, единообразное толкования определения вреда окружающей среде на основании положений Федерального закона «Об охране окружающей среды» невозможно, что не позволяет сделать однозначный вывод о том, какие конкретно факторы свидетельствуют о причинении вреда окружающей среде.
Не содержит каких-либо положений, касающихся определения понятия и характера вреда, причиненного водным объектам, критериев его определения, и Водный кодекс РФ [2].
Единственные положения Водного кодекса РФ о причинении вреда водным объектам (п. 24 ст.12, ч.2 ст.69) предусматривают исключительно необходимость и порядок утверждения методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения требований водного законодательства.
Во исполнение данных норм приказом Минприроды России № 87 утверждена соответствующая Методика (далее — Методика № 87) [4].
2) Согласно п. 2 Методики № 87 последняя применяется для исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства в результате которого произошло загрязнение, засорение и (или) истощение водных объектов.
Исчисление размера вреда, причиненного водным объектам, осуществляется при выявлении фактов нарушения водного законодательства, наступление которых устанавливается по результатам государственного контроля и надзора в области использования и охраны водных объектов на основании натурных обследований, инструментальных определений, измерений и лабораторных анализов (п. 5 Методики № 87).
Из указанных норм Методики № 87 следует, что ее применение осуществляется уже после того, как факт причинения вреда водному объекту, нарушение водного законодательства и причинно-следственная связь между ними установлены.
Таким образом, Методика № 87 не направлена на определение факта причинения вреда водному объекту, а предназначена для стоимостного исчисления вреда, причинение которого установлено ранее.
Подобное указание содержится и в решениях Верховного Суда Р Ф по делам, касающимся оспаривания отдельных положений Методики № 87 (а также действовавшей ранее Методики, утвержденной приказом МПР России № 71 (далее — Методика № 71) [5], содержавшей аналогичные указанным в п.п.2, 5 Методики № 87 положения).
Так, по делу об оспаривании п.п.11, 11.2, 22, абз.абз.3, 5 пункта 22.2 Методики № 71, содержащих порядок расчета размера вреда, причиненного водным объектам вследствие сброса сточных вод как противоречащих нормам Гражданского кодекса РФ, Водного кодекса РФ, Федерального закона «Об охране окружающей среды», Верховным Судом Р Ф в решении от 3 декабря 2008 г. № ГКПИ08−1904 было указано, что Методика № 71 определяет порядок исчисления размера вреда, причиненного данным объектам, и не устанавливает основания ответственности за причинение вреда.
Решением Верховного Суда Р Ф от 28 ноября 2011 г. № ГКПИ11−1868 было отказано в признании недействующим п. 21 Методики № 87, содержащего формулу исчисления размера вреда, причиненного водному объекту при его использовании для добычи полезных ископаемых (строительных материалов) с нарушением условий водопользования или без наличия документов, на основании которых возникает право пользования водными объектами. Заявитель указывал, что п. 21 Методики № 87 противоречит Гражданскому кодексу РФ (ст.ст.15, 1064), Водному кодексу РФ (ст.ст.35, 69), Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (ст.ст.1, 77, главе 5). При этом Верховный Суд Р Ф указал, что данная норма не регулирует вопросы, связанные с доказыванием факта причинения вреда и его объема, а предназначена для стоимостной оценки вреда, фактическое причинение которого уже подтверждено соответствующими актами, данными натурных обследований, измерений.
2. Поскольку анализ действующих нормативных правовых актов не позволяет сделать вывод о том, наступление каких событий свидетельствует о наличии факта причинения вреда водным объектам, следует обратиться к анализу сложившейся судебной практики по данному вопросу.
В отдельных случаях суды исходят из доказанности причинения вреда водному объекту, когда установлен как факт превышения НДС самим предприятием, так и превышение нормативов качества в самом водном объекте, причинно-следственная связь между ними. В случае отсутствия доказательств нарушения нормативов качества в самом водном объекте суды отказывают в удовлетворении требований о возмещении вреда.
Так, согласно постановлению ФАС Дальневосточного округа от 02 ноября 2010 г. № Ф03−7633/2010 по делу № А24−3118/2009 установить степень воздействия на водный объект предприятия не представляется возможным, так как Управлением Росприроднадзора оценивалось содержание вредных веществ непосредственно в сточных водах, но не исследовалось изменение водного объекта в результате такого сброса. Факт превышения содержания вредных веществ в сточных водах относительно нормативов ПДК загрязняющих веществ, установленных для водоемов, а не для сточных вод, сам по себе не свидетельствует о причинении вреда водному объекту. Доказательств того, что такое превышение повлекло причинение вреда водному объекту, суду не представлено.
В соответствии с постановлением ФАС Уральского округа от 10 марта 2011 г. № Ф09−313/11-С2 по делу № А76−8558/2010−9-259 при проведении Управлением Росприроднадзора проверки качества воды в водных объектах на предмет ее соответствия требованиям ПДК вредных веществ не оценивалось, натурные обследования, инструментальные определения, измерения и лабораторные анализы не проводились, в акте проверки не зафиксированы изменения состояния водных объектов до и после осуществления ответчиком сброса сточных вод. Соответственно судом был сделан вывод о том, что превышение норматива сброса по отношению к выданным в разрешении условиям не является доказательством негативного воздействия на окружающую среду, при этом указанное не противоречит ч.6 ст. 56 Водного кодекса РФ и ч.1 ст. 22, ч.1 ст. 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
В постановлении ФАС Центрального округа от 02 августа 2011 г. по делу № А54−6872/2009 суд принял доводы эксперта о том, что применение Методики № 87 не имеет оснований ввиду недоказанности факта причинения вреда, вызванного сбросом сточных вод ОВС. При этом эксперт указал, что отсутствуют объективные данные о загрязнении водного объекта (прежде всего результаты анализов), полученные в процессе соответствующих мероприятий по проверке. Использование же только данных производственной лаборатории без каких-либо специальных или сравнительных исследований, направленных на выявление причинно-следственных связей и доказательств загрязнения, необоснованно.
Тем не менее, наиболее часто суды выносят решения, исходя из доказанности причинения вреда в случае, когда предприятие не соблюдает установленные НДС, что, по мнению судов, влечет несоблюдение нормативов качества самого водного объекта. Действительно, как следует из ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» НДС — нормативы, которые установлены для предприятий в соответствии с показателями массы химических веществ, допустимых для поступления в окружающую среду от источников воздействия, и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды. Тогда как нормативы качества окружающей среды (к которым относятся и ПДК) — нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда. Таким образом, соблюдение НДС обеспечивает соблюдение нормативов качества окружающей среды (в т.ч. ПДК). Однако судами не учитывается, что из определения ПДК, приведенного в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» следует, что их несоблюдение влечет не загрязнение окружающей среды, деградацию естественных экологических систем, а только возможность таких загрязнения и деградации.
В решении Арбитражного суда Удмуртской Республики от 12 сентября 2011 г. по делу № А71−3822/2011 суд указал, что превышение ПДК вредных веществ в сбросах сточных вод в случае, если данные концентрации превышают фоновую концентрацию этих веществ в водном объекте, само по себе свидетельствует об ухудшении экологической обстановки в водном объекте, а следовательно, и о причинении ущерба водному объекту. В данном случае наличие вреда презюмируется, если не доказано иное.
В соответствии с постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 16 сентября 2011 г. по делу № А74−741/2011 факт сброса сточных вод с превышением нормативов допустимого (предельно допустимого) сброса вредных (загрязняющих) веществ свидетельствует о причинении вреда водному объекту. В связи с этим суд сделал вывод о том, что факт причинения вреда водному объекту доказан, противоправность действий ответчика и его вина в причинении вреда установлены, наличие причинно-следственной связи между действиями ответчика и наступившими последствиями доказано. Расчет размера вреда в соответствии с Методикой № 87 был признан верным.
Кроме того, непосредственно Верховным Судом Р Ф в приведенном выше решении от 21 декабря 2011 г. № ГКПИ11−1934 было указано на то, что п. 22 Методики № 87, содержащий формулу, определяющую массу сверхнормативного сброшенного загрязняющего вещества в объеме сброса сточных вод в целях последующего исчисления размера вреда, включающая разность между показателями средней фактической за период сброса концентрации вредного (загрязняющего) вещества в сточных водах и допустимой концентрации в пределах НДС не противоречит действующему законодательству, поскольку несоблюдение нормативов качества приводит к загрязнению водных объектов и причинению вреда.
При этом существует и иная судебная практика, согласно которой суды указывают на необходимость доказывания именно деградации естественных экологических систем и истощения природных ресурсов.
Как следует из постановления Десятого арбитражного апелляционного суда от 29 июля 2010 г. по делу № А41−27 215/08, обязательным квалифицирующим признаком нанесения вреда окружающей среде является наличие последствий в виде деградации естественных экологических систем и истощения природных ресурсов. Суд сделал вывод, что из представленных истцом документов и материалов не следует, что в отношении водного объекта установлены факты деградации естественных экологических систем и истощения природных ресурсов, в связи с чем не подтверждается факт причинения вреда указанному водному объекту по смыслу ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что приоритетной задачей совершенствования природоохранного законодательства, в части положений о возмещении вреда окружающей среде и, соответственно, водным объектам, представляется не изменение Методики № 87 или разработка новой, а устранение противоречивых норм, не позволяющих сделать вывод о том, что следует считать вредом, каковы критерии его идентификации. В противном случае остается ориентироваться исключительно на судебную практику, единообразие которой в настоящее время отсутствует.
ДОКУМЕНТЫ
1. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
2. Водный кодекс РФ от 03 июня 2006 г. № 74-ФЗ.
3. Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ.
4. Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденная приказом Минприроды России от 13 апреля 2009 г. № 87.
5. Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденная приказом МПР России от 30 марта 2007 г. № 71 (утратила силу).
6. Постановление Пленума Верховного Суда Р Ф от 05 ноября 1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения».
