Законодательный коллапс

Законодательный коллапс или объективные трудности лицензирования — субъективные проблемы природопользователя, а также о том, как на Руси владельцем объекта размещения отходов быть

В ближайшее время значительное количество предприятий, размещающих отходы I-IV класса опасности на объектах размещения отходов (далее — ОРО) третьих лиц на основании договоров оказания услуг по размещению отходов (без перехода права собственности на отходы и передачи их для конечного размещения), столкнуться с серьезными проблемами:

• невозможность получения/переоформления на бессрочную лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности отходов (далее — лицензия) лицами, осуществляющими размещение принадлежащих им отходов I-IV классов опасности на основании утвержденных им лимитов на размещение отходов на ОРО третьих лиц;
• вышеуказанное влечет невозможность получения документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — ДНООЛР) лицами, которые считаются осуществляющими работы, составляющие лицензируемый вид деятельности в области обращения с отходами;
• очевидно, что указанные «невозможности» влекут необходимость применения пятикратного повышающего коэффициента к расчету платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении таких отходов и риск быть привлеченным к административной ответственности.

Казалось бы, что выходом из этой непростой ситуации может быть заключение со специализированными предприятиями, владеющими на законном основании ОРО и принимающими отходы сторонних организаций, договоров, предусматривающих условия о переходе права собственности или передачи для конечного размещения отходов. Однако такое решение не является выгодным для лиц — владельцев ОРО на праве собственности или ином законном основании: в регулируемые тарифы на утилизацию (захоронение) ТБО плату за НВОС включить возможно, но сделать это оперативно достаточно проблематично из-за необходимости установления тарифа органом регулирования в данной сфере. Стоимость услуг по договорам оказания услуг по размещению иных отходов, не отнесенных к ТБО, на ОРО специализированных предприятий определяется последними на свое усмотрение (по согласованию с заказчиком услуг) и может включать в себя плату за НВОС в части размещения принятых отходов, но с учетом судебной практики лица, владеющие ОРО, несут риски признания условий договора ничтожными, взыскания в пользу контрагента такой платы как суммы неосновательного обогащения и процентов за пользование чужими денежными средствами.

Давайте попробуем разобраться в причинах возникновения таких ситуаций!

О лицензировании…

В соответствии с Федеральным законом «О лицензировании» [1] деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности подлежит лицензированию (подп.1 п. 1 ст.12).

Лицензии являются бессрочными. Предоставленные до дня вступления в силу данного Федерального закона лицензии на виды деятельности, наименования которых изменены, а также такие лицензии, не содержащие перечня работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, по истечении срока их действия подлежат переоформлению в порядке, установленном Федерального закона «О лицензировании», при условии соблюдения лицензионных требований (далее — ЛТиУ), предъявляемых к таким видам деятельности. Переоформленные лицензии действуют бессрочно (п. 4 ст.22 Федерального закона «О лицензировании»).

Согласно Типовой форме лицензии [2] в последней указываются, помимо прочего, виды работ, услуг, выполняемых в составе лицензируемого вида деятельности.

Деятельность в области обращения с отходами составляют работы согласно Приложению к Положению о лицензировании № 255 [3], среди которых, в частности:

— размещение отходов I класса опасности;

— размещение отходов II класса опасности;

— размещение отходов III класса опасности;

— размещение отходов IV класса опасности.

Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об отходах» [4] размещение отходов — хранение и захоронение отходов; хранение отходов определено как содержание отходов в ОРО в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; захоронением отходов признается изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

Т.е. лицу, размещающему отходы I — IV классов опасности, необходимо иметь соответствующую лицензию.

Вместе с тем, одним из ЛТиУ является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов размещения отходов) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям. Копии документов, подтверждающих указанное, прилагаются к заявлению о предоставлении лицензии (подп. «а» п. 3, подп. «в» п. 5 Положения о лицензировании № 255).

Необходимо отметить, что по вопросу определения «иного» законного основания принадлежности производственных помещений, ОРО, специализированных установок по обезвреживанию отходов, соответствующих установленным требованиям, для осуществления лицензируемой деятельности по обращению с отходами I — IV класса опасности, сложилась следующая судебная практика.

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 15 сентября 2011 г. по делу № А03−10 109/2011 (оставлено без изменения в кассационной инстанции) в удовлетворении требований заместителя прокурора о признании приказа управления Ростехнадзора о выдаче лицензии Обществу и самой лицензии недействительными было отказано. В материалах дела указано, что представленные прокурором доказательства в обоснование заявленных требований не подтверждают отсутствие у соискателя лицензии на праве собственности или ином законном основании специализированных установок по обезвреживанию отходов I — IV класса опасности, так как Обществом были представлены договоры аренды. Данные договоры расценены как наличие у него оборудования на утилизацию опасных отходов.

В соответствии с постановлением 8 Арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2011 г. по делу № А75−2887/2011 (оставлено в силе в кассационной инстанции) основанием для отказа в представлении лицензии по отходам по виду деятельности «размещение» послужило непредставление документации о находящемся в собственности или на ином законном основании ОРО.

В подтверждение наличия у Общества ОРО в материалы дела представлены документы, не опровергнутые Управлением Росприроднадзора: договор субаренды земельного участка под существующий полигон по утилизации и захоронению отходов производства и потребления, договор субаренды земельного участка под складирование и захоронение железобетона, свидетельство о регистрации ОРО.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу о незаконности действий Управления по непредставлению лицензии на отходы по виду деятельности «размещение».

На основании изложенного документами, подтверждающими наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на «ином» законном основании ОРО могут считаться договоры аренды, договоры субаренды, а также иные договоры, содержащие условия о наличии у соискателя лицензии (лицензиата) на каком-либо вещном праве ОРО.

В свою очередь, поскольку в договорах оказания услуг по размещению отходов на ОРО третьих лиц условия о передаче ОРО/части ОРО на каком-либо законном основании заказчику отсутствуют, последний не обладает возможностью соблюсти ЛТиУ для получении лицензии на осуществление деятельности по размещению отходов I — IV класса опасности, поскольку не может представить лицензирующему органу документы, предусмотренные Положением № 255.

Об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (для отходов I-IV класса опасности)…

1) ИП и ЮЛ, осуществляющие деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I — IV класса опасности, в целях установления, НО и ЛР представляют в территориальный орган Росприроднадзора, в числе прочего, копию лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I — IV класса опасности (п. 7 Порядка № 50 [5]).

В Методических указаниях № 703 [6] содержатся положения, согласно которым ИП и ЮЛ, осуществляющие деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке (в настоящее время не лицензируется), размещению опасных отходов, вносят в ПНООЛР сведения (реквизиты) соответствующих лицензий (п.п.10, 18).

Таким образом, в отсутствие лицензии, предоставляющей право осуществлять размещение отходов I — IV класса опасности, заказчик фактически лишен возможности установления собственных ЛР.

Вместе с тем, для ИП и ЮЛ, которые размещают отходы I — IV класса опасности на эксплуатируемых ими ОРО, нормативы образования отходов I — IV класса опасности и лимиты на их размещение утверждаются на срок действия лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I — IV класса опасности (п. 12 Порядка № 50).

Необходимо отметить, что в примерном образце ДНООЛР, приведенном в Приложении к Порядку № 50, содержатся графы для указания ЛР на отходы:

— передаваемые на размещение другим ЮЛ и ИП;

— размещаемые на эксплуатируемых (собственных) ОРО.

При этом не представляется возможным установить, что понимается под «эксплуатируемыми ОРО» — ОРО, принадлежащие на каком-либо вещном праве лицу, либо ОРО третьих лиц, используемые для размещения отходов на основании договоров оказания услуг.

Также не ясно, в каких случаях заполняются графы о ЛР на отходы, передаваемые на размещение другим ЮЛ и ИП.

Согласно ст. 210 ГК РФ [7] собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Бременем содержания считается совокупность обязанностей, которые несет субъект в связи с принадлежностью последнему соответствующего имущества.

Составной частью бремени содержания отходов является, в том числе, необходимость разработки ПНООЛР и утверждения ДНООЛР (ст.ст.11, 18 Федерального закона «Об отходах», Порядок № 50, Методические указания № 703) с определением ЛР для отходов, подлежащих размещению (хранению либо захоронению).

При этом размещение отходов является видом НВОС, за которое взимается плата за НВОС (ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [8], ст. 23 Федерального закона «Об отходах»).

В соответствии с п. 17 Порядка заполнения Раздела 4 Порядка заполнения и представления формы Расчета платы за НВОС (далее — Порядок заполнения) [9] в столбце 15 указывается фактическая масса отходов, размещенных в отчетный период (в том числе количество отходов, помещенных на временное хранение, по которым не представлены документы, подтверждающие использование в течение 3 лет), за исключением массы отходов, размещаемых на собственных ОРО до передачи на конечное размещение в течение отчетного периода (при наличии копии соответствующего договора с организацией).

Значение показателя по столбцу 15 определяется по формуле для значений по соответствующим столбцам: 9 + 10 — 11 — 12 — 13 — 14.

Масса размещенных в отчетном периоде отходов графа 15) должна разбиваться по графам 16 (размещено в отчетном периоде в пределах установленного лимита) и 17 (размещено в отчетном периоде сверх установленного лимита) [10].

В столбце 9 указывается фактическая масса образованных отходов за отчетный период. В данном столбце отражаются отходы, образованные при самостоятельном производстве товаров (выполнении работ, оказании услуг) из собственного сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов (в том числе отходы, образованные в результате осуществления деятельности с привлечением сторонних лиц, если в соответствии с условиями соответствующего договора данные отходы не переходят в собственность данного стороннего лица) (п. 12 Порядка заполнения).

Согласно п. 13 Порядка заполнения в столбце 10 указывается поступление отходов в отчетном периоде от иных лиц (с переходом права собственности) — отходы, полученные в результате купли-продажи, мены, дарения, безвозмездной передачи или иной сделки об отчуждении отходов; отходы, полученные в счет оплаты услуг по производству товаров из давальческого сырья и материалов. В данном столбце также отражаются отходы, полученные по договору для конечного размещения.

На основании п. 15 Порядка заполнения в столбце 13 указывается количество отходов, фактически переданных другим лицам с переходом права собственности на отходы. В данном столбце отражаются:

— отходы, переданные в результате купли-продажи, дарения, мены, безвозмездной передачи; в счет оплаты услуг по производству товаров из давальческого сырья и материалов;

— отходы, переданные подрядчику (остающиеся у подрядчика) в соответствии с условиями договора на выполнение подрядных работ и оказание услуг (в том числе с использованием материалов заказчика);

— отходы, передаваемые иному лицу для использования (утилизации), обезвреживания, транспортировки, хранения, захоронения, если в результате указанных действий переходит право собственности на отходы.

В столбце 14 указывается масса отходов, которые были переданы для размещения сторонним организациям. В данной графе отражаются только отходы, образованные и переданные в данном отчетном периоде. Данный столбец заполняется при наличии договора о конечном размещении отходов, копия которого прилагается к Расчету и является его неотъемлемой частью. При отсутствии подтверждающих документов в данной графе ставится прочерк (п. 16 Порядка заполнения).

В действующем законодательстве отсутствует определение понятия «конечное размещение отходов».

Как указывалось выше, захоронением отходов признается изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

В связи с изложенным из видов размещения отходов конечным размещением может быть признано захоронение отходов.

Также необходимо отметить, что существует судебная практика, в соответствии с которой передача отходов на захоронение свидетельствует об утрате права собственности на данные отходы передающим лицом и о приобретении указанного права принимающей организацией.

Так, согласно решению Арбитражного суда Ивановской области от 22 марта 2011 г. по делу № А17−3477/2010 (остановлено в силе в вышестоящих инстанциях) «…в представленных в материалы дела типовых договорах, заключенных Обществом с различными лицами, указано, что Подрядчик (Общество) принимает на себя обязательство по приемке и захоронению твердых бытовых отходов на принадлежащем ему полигоне, то есть лицо, в результате деятельности которого образовались отходы, фактически утрачивает на них право собственности.

… Оценив материалы дела, суды согласились с мнением Управления Росприроднадзора, что в рассматриваемых договорах фактически закреплен переход права собственности на подлежащие захоронению отходы производства".

На основании изложенного требования Управления Росприроднадзора о взыскании с Общества платы за размещение указанных отходов были удовлетворены.

Кроме того, согласно позиции Ростехнадзора (письмо от 03 декабря 2008 г. № 14−07/6423) договором о конечном размещении отходов признается «…договор, в соответствии с которым контрагент принимает на себя все обязанности по размещению отходов, расчету платы и ее внесению. При отсутствии указанного договора лицом, размещающим отходы, будет являться их собственник».

Таким образом, право собственности на отходы, обязательства, связанные с бременем содержания отходов, могут быть переданы по договору о передаче права собственности или по договору о передаче отходов на конечное размещение (захоронение).

При этом масса отходов, подлежащая обложению платой за НВОС, увеличивается на массу отходов (столбец 10), полученных в отчетном периоде в собственность или на конечное размещение и уменьшается, соответственно, на массу отходов (столбец 13), переданных в отчетном периоде в собственность или на конечное размещение.

В свою очередь, договоры оказания услуг, подряда (не являющиеся договорами конечного размещения отходов), предусматривающие размещение отходов передающего ЮЛ (далее — заказчик) на ОРО третьих лиц (без передачи права собственности на отходы), не влекут передачу бремени содержания отходов третьим лицам. Лицом, размещающим отходы по такому договору, будет являться заказчик.

2) Вместе с тем необходимо отметить, что в судебной практике сложилось 2 подхода по вопросу распределения обязательств сторон по внесению платы за размещение отходов в случаях размещения отходов на ОРО третьих лиц по договорам оказания услуг.

Один из них полностью соответствует вышеприведенным требованиям законодательства и позволяет определить лицом, обязанным вносить плату за размещение отходов, собственника отходов либо лицо, принимающее отходы на размещение по договору конечного размещения.

Полагаем, что при ином подходе, который широко сложился в судебной практике, об отсутствии обязательств по внесению платы за НВОС при размещении отходов у субъекта, который размещает отходы на ОРО третьих лиц на основании договора оказания услуг, обоснованная аргументация позиции отсутствует.

Так, согласно определению Верховного Суда Р Ф от 30 ноября 2010 г. № 78-Впр 10−33 «…в магазинах оптово-розничной торговли продовольственными товарами ежедневно после уборки отходы размещаются в контейнеры, находящиеся в специально отведенном месте, и по мере накопления вывозятся в соответствии с заключенными между Обществом и специализированными организациями договорами…

Отменяя определение суда кассационной инстанции, президиум Санкт-Петербургского городского суда исходил из того, что оснований для внесения Обществом платы за НВОС не имеется в силу недоказанности размещения Обществом отходов в смысле, придаваемом этой деятельности Федеральным законом «Об отходах», то есть специализированным размещением отходов в специально оборудованных местах, для создания которых необходимо разрешение федеральных органов власти.