Как работает финансовая поддержка лиц, утилизирующих отходы?
Финансовая поддержка утилизаторов: формула установлена, а правила ее получения остаются за пределами постановления Правительства РФ № 467.
Экономика замкнутого цикла начинается не с субсидий, а с доверия к правилам.
Представьте, что принимается решение инвестировать в развитие утилизации отходов. Инвестор понимает, что сначала нужно вложить собственные средства: организовать технологический процесс, приобрести или модернизировать оборудование, выстроить учет, обеспечить использование отходов и (или) полученного из них вторичного сырья при производстве продукции.
При этом предприятие знает, что законодатель предусмотрел возможность компенсировать часть уже понесенных затрат за счет средств экологического сбора и рассчитывает на поддержку.
Возникает естественный вопрос.
Достаточно ли сегодня определены правила, чтобы такую финансовую поддержку можно было заранее учесть при принятии инвестиционного решения?
Именно этот вопрос возникает после внимательного изучения постановления Правительства РФ от 25 марта 2022 г. № 467.
Имеющийся механизм государственной поддержки полностью соответствует логике статьи 24.5 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Закон предусматривает возможность направления средств экологического сбора на меры государственной поддержки, оказываемые, в том числе, ППК «Российский экологический оператор», а Правительству РФ поручает определить порядок и условия предоставления этих средств.
При этом п.17 ст.24.5 ФЗ "Об отходах" прямо устанавливает, что финансовая поддержка не может предоставляться юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим утилизацию отходов от использования товаров и не включенным в реестр утилизаторов.
Такой порядок установлен постановлением Правительства РФ № 467.
Однако именно здесь возникает профессиональный вопрос.
Формула расчета финансовой поддержки установлена. Но достаточно ли само постановление раскрывает правила ее получения?
Это не инвестиционная субсидия
Постановление № 467 нередко воспринимают как механизм финансирования проектов по созданию или развитию мощностей по утилизации отходов. Однако юридически это не совсем так. Речь не идет о финансировании строительства новых объектов, приобретении оборудования или модернизации производства.
Механизм, предусмотренный постановлением Правительства РФ № 467, имеет иную правовую природу.
Он направлен на частичное возмещение затрат, уже понесенных утилизатором в предшествующем финансовом году.
Сначала хозяйствующий субъект должен:
осуществить утилизацию отходов;
использовать отходы и (или) полученное из них вторичное сырье при производстве товаров (продукции);
понести соответствующие расходы;
и только после этого возникает возможность претендовать на получение финансовой поддержки.
Именно поэтому вопрос правовой определенности здесь приобретает особое значение. Когда государство финансирует строительство объекта, значительная часть риска лежит на бюджете.
Когда государство компенсирует уже произведенные расходы, первоначальный риск полностью принимает на себя хозяйствующий субъект.
Следовательно, он должен заранее понимать правила, по которым будет работать механизм государственной поддержки.
Финансовую поддержку инвестор-утилизатор получает не напрямую из бюджета
Еще один важный юридический момент часто остается за рамками обсуждения. Получателем средств федерального бюджета является не утилизатор. Федеральный бюджет предоставляет субсидию ППК «Российский экологический оператор» в форме имущественного взноса Российской Федерации. Именно ППК «РЭО» затем предоставляет финансовую поддержку утилизаторам в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением № 467.
На первый взгляд различие кажется исключительно юридико-техническим. Однако именно оно объясняет, почему в механизме появляются дополнительные процедурные элементы и почему значительная часть практических вопросов передана на уровень порядка, утверждаемого самой ППК «РЭО».
Формула есть. Но достаточно ли этого?
Размер финансовой поддержки определяется достаточно просто по понятной формуле. Он рассчитывается исходя из массы отходов и (или) полученного из них вторичного сырья, использованных при производстве товаров (продукции), и соответствующей ставки экологического сбора.
Однако формула, определяя способ расчета размера финансовой поддержки не отвечает на главный вопрос.
Каким образом этот механизм будет работать на практике?
Например:
каким образом подтверждается право на получение финансовой поддержки;
какие сведения будут использоваться при рассмотрении заявления;
каким образом подтверждается производственная мощность оборудования;
как определяется свободная производственная мощность оборудования при наличии договоров об обеспечении самостоятельной утилизации;
каким образом подтверждается использование отходов и (или) вторичного сырья именно для целей предоставления финансовой поддержки.
Последний вопрос представляет особый практический интерес. Не потому, что отсутствуют способы подтверждения соответствующих обстоятельств. Напротив.
Государство уже располагает большей частью необходимых сведений
Сегодня хозяйствующие субъекты уже представляют информацию:
при включении в реестр утилизаторов;
в рамках лицензирования деятельности по обращению с отходами I-IV классов опасности;
в государственную информационную систему промышленности Минпромторга России;
в Росприроднадзор;
в государственные информационные системы, связанные с расширенной ответственностью производителя, включая информационные ресурсы, оператором которых является ППК «Российский экологический оператор».
Иными словами, проблема заключается не в отсутствии информации. Проблема заключается в другом: каким образом все эти сведения будут использоваться при рассмотрении вопроса о предоставлении финансовой поддержки?
Будет ли ППК «РЭО» самостоятельно получать сведения из государственных информационных систем?
Будет ли использоваться механизм межведомственного информационного взаимодействия?
Или хозяйствующим субъектам придется повторно представлять документы, уже находящиеся в распоряжении государства?
Не менее важен и вопрос синхронизации сведений.
Различные государственные информационные системы работают по собственным правилам, используют различные сроки представления информации и различные процедуры ее проверки.
Если сведения в одной системе уже подтверждены, а в другой еще находятся в процессе обработки, какой источник будет использоваться при принятии решения?
Из текста постановления Правительства РФ № 467 прямого ответа на эти вопросы не следует.
Кто определяет практические правила?
Еще одна особенность механизма состоит в том, что само постановление регулирует далеко не все вопросы предоставления финансовой поддержки.
Пунктом 13 Правил, установленным Правительством РФ № 467, предусмотрено, что финансовая поддержка предоставляется ППК «Российский экологический оператор» в порядке, установленном наблюдательным советом.
Такой подход сам по себе понятен.
Правительство РФ определяет общие условия предоставления финансовой поддержки, а специализированная организация вправе детализировать процедурные вопросы ее предоставления.
Однако именно в этом порядке, по всей видимости, должны быть урегулированы вопросы, без ответа на которые невозможно практическое применение самого механизма.
Например:
порядок обращения за финансовой поддержкой;
перечень необходимых документов;
порядок проверки представленных сведений;
правила подтверждения производственной мощности оборудования;
основания для отказа;
порядок распределения средств при недостаточности финансирования.
Именно эти вопросы позволяют потенциальному получателю финансовой поддержки заранее оценить, насколько предсказуемым будет весь механизм.
Формула определяет размер поддержки. Но определяет ли она право на ее получение?
Постановление называет финансовую поддержку компенсацией части затрат. При этом размер такой поддержки определяется не исходя из фактически произведенных расходов, а посредством применения установленной формулы.
Отсюда возникает еще один практический вопрос.
Как именно должны соотноситься:
фактически понесенные затраты;
размер финансовой поддержки, рассчитанный по формуле;
документы, подтверждающие право на ее получение?
Ответ на этот вопрос имеет значение не только для бухгалтерского учета. Он непосредственно влияет на возможность заранее оценить экономику проекта и понимать, на какой объем государственной поддержки предприятие вправе рассчитывать.
Именно поэтому мы направили официальный запрос в ППК «Российский экологический оператор»
Для получения официальной позиции мы направили запрос в ППК «Российский экологический оператор», в котором попросили разъяснить ряд вопросов практического применения постановления Правительства РФ № 467.
каким образом при рассмотрении заявлений используются сведения государственных информационных систем;
как подтверждается производственная мощность оборудования;
каким образом применяется формула, предусмотренная пунктом 12 Правил;
допускается ли одновременное применение финансовой поддержки и механизма уменьшения норматива утилизации при использовании вторичного сырья.
После получения ответа мы подготовим его подробный правовой анализ. Вся переписка, включая текст запроса, официальный ответ и экспертные комментарии, будет опубликована в информационно-аналитической системе «Экоинтеллект», где пользователи могут отслеживать развитие этой темы и других вопросов правоприменительной практики. Для новых пользователей предусмотрен тестовый доступ к системе.
Вместо вывода
Мы не ставим под сомнение саму идею государственной поддержки утилизаторов, не оцениваем деятельность ППК «Российский экологический оператор» или Минприроды России
Мы ставим исключительно профессиональный вопрос о качестве правового механизма.
Законодатель уже определил направление развития. Статья 24.5 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» предусматривает возможность использования средств экологического сбора для оказания мер государственной поддержки утилизаторов. Постановление № 467 стало одним из механизмов реализации этой нормы.
Следующий этап — сделать этот механизм максимально понятным и предсказуемым для его участников.
Экономика замкнутого цикла не развивается сама по себе. Ее создают люди — инженеры, технологи, собственники предприятий, инвесторы, специалисты по обращению с отходами. Несмотря на высокую капиталоемкость проектов, сложность регулирования и постоянные изменения законодательства, добросовестная часть отрасли продолжает развивать технологии утилизации, вовлекать отходы и вторичное сырье в хозяйственный оборот и создавать новую промышленную инфраструктуру.
Но сама экономика замкнутого цикла не сможет развиваться теми темпами, которых ожидает государство, если ее участники не смогут заранее понимать правила предоставления государственной поддержки.
Формулы недостаточно.
Для того чтобы финансовая поддержка действительно стала экономическим стимулом, необходимы публичные, понятные и единообразно применяемые правила, позволяющие еще до начала проекта оценить условия ее получения и связанные с этим риски.
Именно доверие к этим правилам в конечном итоге определит, насколько эффективно будет работать механизм, предусмотренный статьей 24.5 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и реализованный постановлением Правительства РФ № 467.