Дополнение Федерального закона «Об охране окружающей среды» положением о взимании фиксированных авансовых платежей в размере ¼ части суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду, уплаченной за предыдущий год, противоречит иным положениям законодательства в области охраны окружающей среды.
С 01.01.2016 вступили в силу изменения в Федеральном законе № 7-ФЗ [1], согласно которым отчётным периодом в отношении внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС) признаётся календарный год. Плата, исчисленная по итогам отчётного периода, с учётом корректировки её размера вносится не позднее 1-го марта года, следующего за отчётным периодом (п. 3 ст. 16.4 Федерального закона № 7-ФЗ [1]).
При этом Федеральным законом № 404-ФЗ [2] указанный пункт был дополнен абз. 2, согласно которому лица, обязанные вносить плату, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, вносят квартальные авансовые платежи (кроме IV квартала) не позднее 20-го числа месяца, следующего за последним месяцем соответствующего квартала текущего отчётного периода, в размере ¼ суммы платы за НВОС, уплаченной за предыдущий год.
Это дополнение привело к концептуальным противоречиям внутри самого закона.
Так, в ст. 3 Федерального закона № 7-ФЗ [1] указано, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться в том числе на основе: научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды; обеспечения сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды, применяемых к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность или планирующим осуществление такой деятельности; на основе учёта природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности.
Согласно определению Конституционного суда РФ от 10.12.2002 № 284-О [3] платежи взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает НВОС, и представляют собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов под контролем государства. По сути, платежи носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основе принципа эквивалентности, исходя из вида и объёма НВОС (в пределах допустимых нормативов), право на осуществление которого получает субъект платежа. При этом платежи за загрязнение окружающей среды взимаются лишь с тех хозяйствующих субъектов, деятельность которых реально связана с негативным воздействием на экологическую обстановку. Они дифференцируются и индивидуализируются в зависимости от видов и степени воздействия, оказываемого в ходе этой деятельности на окружающую среду, экономических особенностей отдельных отраслей народного хозяйства, экологических факторов, объёма загрязнения, а также затрат природопользователей на выполнение природоохранных мероприятий, которые засчитываются в счёт платежей за загрязнение окружающей среды.
Таким образом, плата, внесение которой является необходимым условием получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую НВОС, определяется в качестве индивидуально-возмездного платежа на основе дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду с тем, чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на её охрану и восстановление.
Фиксированные авансовые платежи, предусмотренные п. 3 ст. 16.4 Федерального закона № 7-ФЗ [1], по ряду причин не учитывают ни виды, ни объёмы воздействия, ни факт его оказания в соответствующем отчётном периоде на определённой территории.
Во-первых, предлагаемым порядком взимания авансовых платежей не учтено, что с 01.01.2016 вступили в силу изменения в законодательстве, исключившие необходимость внесения платы за НВОС в следующих случаях:
Согласно письму Росприроднадзора [6] в настоящее время плату за НВОС при размещении отходов, в том числе ТКО, должны исчислять и уплачивать юридические лица и индивидуальные предприниматели, при осуществлении которыми хозяйственной и (или) иной деятельности образовались данные отходы.
Ввиду ранее указанного письмо Росприроднадзора [6] является незаконным в части, предусматривающей необходимость внесения платы за НВОС в случае, когда она взиманию не подлежит в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Положения аналогичного письма Росприроднадзора от 03.06.2013 № ВК-06−01−36/7676 были признаны недействующими решением Верховного Суда Р Ф от 09.02.2016 № АКПИ15−1379.
Для предприятия, оказывавшего в 2015 г. лимитное и (или) сверхлимитное воздействие, плата за НВОС была в 5 и (или) 25 раз (соответственно) больше по сравнению с воздействием в пределах нормативов.
Вместе с тем следует обратить внимание, что плата за сверхлимитное НВОС может составлять миллиарды рублей, например, за размещение отходов (5-кратное увеличение) (постановление 9-го Арбитражного апелляционного суда от 17.11.2014 № 09АП-28 432/2014 по делу № А40−133 019/13 — 1,392 млрд руб.; определение Верховного арбитражного суда РФ от 29.01.2014 № ВАС-16 647/13 по делу № А47−9799/2012 — 1,198 млрд руб.).
В свою очередь, для выбросов загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа (ПНГ), применяются дополнительные повышающие коэффициенты — 25 и 120 (постановление Правительства Р Ф № 1148 [7]).
Таким образом, при внесении в 2016 г. квартальных авансовых платежей в размере ¼ части суммы платы, внесённой за 2015 г., предприятиям придётся платить за виды НВОС, за которые в 2016 г. плата за НВОС не подлежит взиманию, а также за лимитное и сверхлимитное воздействие, не оказываемое в текущем периоде.
Во-вторых, в соответствии с предлагаемым порядком взимания авансовых платежей природопользователь, осуществляющий мероприятия по охране окружающей среды (как правило, дорогостоящие капитальные вложения), являющиеся основаниями для применения льгот к плате за НВОС, будет вынужден тратить деньги как на осуществление данных мероприятий, так и на внесение платы за НВОС в размерах, не соответствующих фактически оказываемому воздействию.
То есть применение льгот (корректировки и понижающих коэффициентов, в том числе 0 и 0,3 при размещении отходов) является невозможным при уплате авансовых платежей в фиксированном размере.
Так, плата, исчисленная по итогам отчётного периода в порядке, установленном ст. 16.3 Федерального закона № 7-ФЗ [1], с учётом корректировки её размера вносится не позднее 1-го марта года, следующего за отчётным периодом.
Плата за НВОС исчисляется лицами, обязанными вносить плату, самостоятельно путём умножения величины платёжной базы по каждому загрязняющему веществу, включённому в перечень загрязняющих веществ, по классу опасности отходов производства и потребления на соответствующие ставки указанной платы с применением коэффициентов, установленных в ст. 16.3, и суммирования полученных величин.
Ранее сумма платы за НВОС, подлежащая корректировке, не включалась в платёжную базу квартала и не вносилась в бюджет (приказ Ростехнадзора № 204 [8]).
В свою очередь, суммы корректировок являются существенными (постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15.09.2015 № Ф02−4232/2015 по делу № А33−6725/2014 — 1,124 млрд руб.).
В-третьих, нормы п. 3 ст. 16.4 Федерального закона № 7-ФЗ [1] сформулированы таким образом, что в ряде случаев приведут к многократному взиманию платы за НВОС за виды и объёмы воздействия, фактически не оказываемого хозяйствующими субъектами в текущем и последующих периодах.
Как было указано ранее, плата исчисляется лицами, обязанными вносить её, самостоятельно путём умножения величины платежной базы на соответствующие ставки платы за НВОС с применением коэффициентов и суммирования полученных величин.
В свою очередь, порядок определения платежной базы для исчисления платы за НВОС установлен ст. 16.2 Федерального закона № 7-ФЗ [1], согласно которому платёжной базой для исчисления платы за НВОС является объём или масса выбросов (сбросов) загрязняющих веществ либо объём или масса размещённых в отчётном периоде отходов производства и потребления (платёжная база).
То есть исчисление размера платы с учётом фактической платёжной базы и отчётного периода (календарного года) предусмотрено только в следующем после внесения фиксированных авансовых платежей году — при исчислении платы за НВОС по фактической платёжной базе по итогам отчётного периода.
Излишне уплаченные суммы платы за НВОС подлежат возврату по заявлению лиц, обязанных вносить плату, или зачёту в счёт будущего отчётного периода (п. 2 ст. 16.5 Федерального закона № 7-ФЗ [1]).
Система зачётов и возвратов переплаты по плате за НВОС не является эффективным механизмом и не соответствует интересам субъектов правового регулирования (как природопользователей, так и государства).
При этом, поскольку фиксированный авансовый платёж составляет ¼ суммы платы за НВОС, уплаченной за предыдущий год, это приводит к многократному взиманию платы за НВОС, которое не оказывается хозяйствующим субъектом в текущем периоде и в последующие годы.
Так, в 2016 г. предприятие вносит за I-III кварталы 2016 г. суммы, равные ¼ суммы платы за НВОС, внесённой за четыре квартала 2015 г.
По итогам 2016 г. предприятие должно внести разницу между суммой, подлежащей уплате, исходя из фактически оказанного воздействия в данном году, и уже уплаченной суммой за три квартала 2016 г. Данная разница вносится за IV квартал 2016 г. до 01.03.2017.
Таким образом, если в результате указанных ранее изменений действующего законодательства, исключивших ряд случаев внесения платы за НВОС, разница между суммой платы за фактически оказанное воздействие и суммой уже внесённых платежей окажется отрицательной, предприятие не будет вносить плату за НВОС за IV квартал 2016 г. При этом у предприятия образуется переплата за НВОС в виде рассчитанной разницы.
Например, сумма платы за НВОС за 2015 г. составила 1 млн руб., в 2016 г. предприятие оплачивает за I-III кварталы 2016 г. суммы, равные ¼ суммы, оплаченной за 2015 г. (по 250 тыс. руб.).
За 2016 г., исходя из фактически оказанного воздействия (с учётом исключения платы за НВОС в ряде случаев) предприятие должно оплатить меньшую сумму, чем за 2015 г., например, 600 тыс. руб.
Но предприятие за три квартала 2016 г. уже внесло 750 тыс. руб., соответственно до 01.03.2017 предприятие за IV квартал 2016 г. ничего не вносит, при этом переплата предприятия за 2016 г. составляет 150 тыс. руб. (250 тыс. руб. + 250 тыс. руб. + 250 тыс. руб. — 600 тыс. руб.).
Далее за I-III кварталы 2017 г. предприятие будет вносить плату, исходя из суммы, уплаченной за 2016 г. — 750 тыс. руб. (это 187,5 тыс. руб. в квартал), куда включена сумма переплаты — 150 тыс. руб.
В-четвёртых, планирование себестоимости продукции (работ, услуг) при предлагаемом п. 3 ст. 16.4 Федерального закона № 7-ФЗ [1] порядке внесения фиксированных авансовых платежей не представляется достоверным.
Так, в соответствии с п. 7 Порядка определения платы (постановление Правительства Р Ф № 632 [9]) платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, уровни вредного воздействия осуществляются за счёт себестоимости продукции (работ, услуг), а платежи за превышение их — за счёт прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя.
Однако поскольку авансовые платежи за НВОС не обусловлены соблюдением или несоблюдением установленных предприятию нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ, размещения отходов, неясно, следует ли относить внесённые авансовые платежи на себестоимость продукции или вычитать данную плату из прибыли предприятия.
Вместе с тем завышенная себестоимость продукции (работ, услуг) формирует завышенную рыночную стоимость, являющуюся неконкурентной и приводящую к нерентабельности производства.
В-пятых, порядок взимания фиксированного авансового платежа фактически не имеет компенсационного характера для территории, на которой в текущем году (квартале) оказывается НВОС.
Доходы от обязательных платежей, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, зачисляются на счета органов федерального казначейства для их распределения этими органами в соответствии с нормативами, установленными между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации, местными бюджетами (абз. 1 п. 1 ст. 40 Бюджетного кодекса РФ [10]).
По плате за НВОС нормативы отчислений составляют (ст. 51, 57, 62 Бюджетного кодекса РФ [9]): федеральный бюджет — 5%; бюджеты субъектов Российской Федерации — 40% и бюджеты муниципальных районов, городских округов — 55% или бюджеты Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя — 95%.
Федеральное казначейство производит распределение доходов от поступлений с учётом возвратов (зачётов, уточнений) излишне уплаченных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата между бюджетами бюджетной системы РФ (п. 1 ст. 166.1 Бюджетного кодекса РФ [10]).
При этом невозможно понять, каким образом будут учитываться и возвращаться (зачитываться) денежные средства, уплаченные за сверхлимитное воздействие в предыдущий период и формирующие сумму квартального платежа за текущий период, например на таких объектах, как ремонтируемые участки газопроводов, проходящих по территории нескольких субъектов Российской Федерации, или в любых других случаях, когда воздействие оказывается в различные годы на различных территориях.
Кроме того, денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы РФ с момента их зачисления на единый счёт этого бюджета.
Плата за НВОС не носит целевого характера, соответственно при дефиците поступлений для осуществления зачёта (возврата) не представляется возможным установить, из каких средств указанные операции будут осуществлены.
В-шестых, возможность наступления ответственности за нарушения при внесении авансовых платежей вызывает обоснованные сомнения, что не обеспечивает соблюдение нормы и может привести к выполнению или невыполнению требования на усмотрение хозяйствующего субъекта.
Таким образом, норма абз. 2 п. 3 ст. 16.4 Федерального закона № 7-ФЗ [1] противоречит иным положениям законодательства об охране окружающей среды. Установленное требование является произвольным, не имеет отношения к деятельности конкретного хозяйствующего субъекта (не учитывает фактическое воздействие, оснований применения мер экономического стимулирования при осуществлении природоохранных мероприятий и пр.), влечёт неоднократное взимание повышенной платы при воздействии в пределах лимитов и сверхлимитном воздействии, а также за виды воздействия и по загрязняющим веществам, за которые с 2016 г. плата не взимается.
Указанную норму следует отменить или изложить в редакции, предусматривающей внесение авансовых платежей в соответствии с фактически оказанным НВОС.
Кроме того, во избежание неоднозначного толкования положения абз. 2 п. 3 ст. 16.4 Федерального закона № 7-ФЗ [1] о внесении платы в размере ¼ части суммы платы за НВОС, уплаченной за предыдущий год (как платы, уплаченной за отчётный период, или внесённой в предыдущем году), необходимо унифицировать употребление по тексту данной статьи терминов «исчисление», «внесение», «уплата» платы за НВОС.