В июле 2017 г. вступило в силу постановление Правительства РФ от 14.07.2017 № 841, которое существенным образом изменило порядок установления нормативов и выдачи разрешений на выбросы загрязняющих веществ от стационарных источников. Однако вместо упрощения процедуры, как предполагалось, у предприятий возникли новые проблемы.
РАЗРЕШЕНИЯ НА ВЫБРОСЫ: НОВЫЙ ПОРЯДОК И НОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Постановлением Правительства Р Ф № 841 [1] было изменено Положение о нормативах выбросов [2], т. е. изменён порядок разработки и установления нормативов выбросов и выдачи на них разрешений.
Ранее в Положении [2] содержался лишь общий порядок разработки и установления нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ) и временно согласованных выбросов (ВСВ), указывались органы государственной власти, осуществляющие выдачу разрешения на выбросы, а также полномочия Минприроды России по разработке и утверждению порядка выдачи разрешений на выбросы и формы такого разрешения.
Непосредственно процедура установления ПДВ и ВСВ определялась Административным регламентом № 414 [3], процедура выдачи разрешений на выбросы от стационарных источников, в отношении объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору (далее — объекты федерального надзора), — Административным регламентом № 650 [4].
После внесения изменений в Положение [2] основополагающие вопросы разработки и установления нормативов ПДВ и ВСВ и выдачи разрешений на выбросы загрязняющих веществ, в том числе ряд процедурных вопросов (некоторые сроки рассмотрения документации, перечень представляемых материалов, основания для отказа в согласовании, выдаче разрешительной документации и т. п.) закреплены непосредственно в Положении [2]. Однако указанные вопросы оказались регламентированы неполно и непоследовательно, а Административные регламенты [3, 4] не были приведены в соответствие с новой редакцией Положения [2].
Всё это существенно затрудняет получение разрешительной документации на выбросы.
Остановимся подробнее на возникших трудностях.
1. Представляемые документы
Проблемы природопользователей начинаются уже с момента подачи заявления на получение разрешительной документации.
В новой редакции Положения [2] определены требования к содержанию заявления об установлении нормативов. При этом перечень представляемых сведений и материалов аналогичен представляемым ранее в соответствии с п. 12 Административного регламента № 414 [3].
Однако форма их представления изменилась. Ранее заявление фактически содержало только данные о заявителе, а все необходимые документы прилагались к заявлению. В настоящее время сведения о месте нахождения отдельных производственных территорий, информация о фоновом загрязнении атмосферного воздуха, на основании которой производится расчёт концентраций вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, сведения о наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии ПДВ санитарным правилам также включаются непосредственно в заявление.
К заявлению прилагаются только данные инвентаризации выбросов или проектной документации, на основании которых разрабатывался проект ПДВ, непосредственно проект ПДВ, а также проект плана уменьшения выбросов (если требуется установление ВСВ).
Кроме того, с учётом объединения процедуры установления нормативов и выдачи разрешения на выбросы в отношении объектов федерального надзора в заявлении по таким объектам должно быть указано на обращение не только за установлением нормативов, но и за получением разрешения на выбросы.
В противном случае при предоставлении природопользователями документов, руководствуясь по старинке п. 12 Административного регламента № 414 [3], на практике возникают случаи отказа территориальных органов Росприроднадзора в принятии заявления от природопользователей в связи с несоответствием последнего действующей редакции Положения [2].
При этом новой формы заявления до сих пор не установлено.
2. Нормативы выбросов в отношении строящихся объектов
Постановлением Правительства Р Ф № 841 [1] урегулирована процедура разработки и установления нормативов выбросов в отношении строящихся объектов. Ранее нормы о разработке самостоятельного проекта ПДВ на основе проектной документации и необходимости предварительного установления ПДВ для последующего получения разрешения на выбросы содержались в Положении [2] и Административном регламенте № 414 [3] только в отношении вводимых в эксплуатацию новых и (или) реконструированных объектов хозяйственной и иной деятельности.
Ситуация с разработкой и установлением нормативов в отношении строящихся объектов долгое время была не урегулирована.
Зачастую предприятия пытались получить разрешение на выбросы в отношении строящихся объектов на основе утверждённой проектной документации без разработки самостоятельного проекта ПДВ. В обоснование данной позиции приводился п. 1.1 Административного регламента № 650 [4], из которого косвенно следует, что нормативы ПДВ могут быть установлены на период ведения строительных работ в составе утверждённой проектной документации строительства (реконструкции) зданий, сооружений и иных объектов.
В некоторых случаях территориальные органы Росприроднадзора выдавали такие разрешения на основе утверждённой проектной документации, в других — требовали разработки самостоятельного проекта ПДВ, и тогда приходилось обращаться в суды, при этом практика разрешения подобных вопросов не всегда складывалась в пользу природопользователей.
Сейчас вопрос решён однозначно: разработка проекта ПДВ в отношении строящихся объектов обязательна и должна осуществляться на основе проектной документации.
При этом п. 1.1 Административного регламента № 650 [4] посвящён в том числе специальным срокам выдачи разрешения на выбросы. Для строящихся объектов разрешение на выбросы выдаётся на срок ведения строительных работ в соответствии с утверждённой проектной документацией, для вводимых в эксплуатацию новых или реконструированных объектов — на срок достижения проектных показателей (но не более 2 лет).
Указанные сроки выдачи разрешения на выбросы являются абсолютно оправданными с учётом того, что разработка проекта ПДВ для подобных объектов осуществляется на основе проектной документации. При этом инвентаризация стационарных источников на вводимых в эксплуатацию объектах проводится не позднее чем через два года после выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию таких объектов (п. 3 ст. 22 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»), что требует переработки проекта ПДВ и получения новой разрешительной документации.
Соответственно определённый в настоящее время для всех 7-летний срок установления нормативов и соответственно выдачи разрешения на выбросы в пределах ПДВ таким объектам просто не нужен.
3. Отсутствие сроков реализации процедур
Ранее в Административном регламенте № 414 [3] выделялись отдельно процедуры установления ПДВ (в срок, не превышающий 35 рабочих дней) и установления ПДВ и ВСВ (в срок, не превышающий 120 рабочих дней). После установления нормативов заявитель повторно обращался в территориальный орган Росприроднадзора в соответствии с Административным регламентом № 650 [4] за получением разрешения на выбросы, на данную процедуру было предусмотрено ещё до 30 рабочих дней.
Определение единой процедуры установления нормативов выбросов и выдачи на них разрешения в отношении объектов федерального надзора должно было способствовать не только упрощению данной процедуры (нет необходимости дважды с различным списком документов последовательно обращаться в один и тот же орган государственной власти), но и сокращению сроков получения разрешительной документации.
Однако, во-первых, в новой редакции Положения [2] не установлено срока, в течение которого территориальные органы Росприроднадзора должны установить ПДВ и выдать разрешение на выбросы.
В таком случае, руководствуясь положениями Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», срок рассмотрения документов заявителя для установления нормативов ПДВ и выдачи разрешения на выбросы не должен превышать 30 календарных дней.
При этом совершенно необоснованно Росприроднадзор, как правило, применяет к данной процедуре срок установления нормативов ПДВ 35 рабочих дней, предусмотренный п. 10 Административного регламента № 414 [3].
Так, на сайте Минприроды России были размещены разъяснения, согласно которым со ссылкой на п. 10 Административного регламента № 414 [3] было указано на возможность представления для утверждения проектов ПДВ, разработанных на основании ОНД-86 [5], до 13.11.2017 включительно, т. е. за 35 рабочих дней до 01.01.2018. На сайте содержалась информация, что в данном случае территориальные органы Росприроднадзора должны принять решение об установлении нормативов ПДВ до 01.01.2018 (именно с этой даты вступил в силу приказ Минприроды России № 273 [6] и соответственно утратила силу Методика ОНД-86 [5]).
При этом, как указывалось ранее, на основе действующего законодательства срок рассмотрения документов для установления нормативов ПДВ и выдачи разрешения на выбросы должен составлять 30 календарных дней, пока не определён специальный срок осуществления данной процедуры.
Во-вторых, в новой редакции Положения [2] определены сроки осуществления только некоторых процедур при установлении ВСВ.
Так, ВСВ на период поэтапного достижения ПДВ устанавливаются территориальным органом Росприроднадзора в срок, не превышающий 30 рабочих дней со дня получения утверждённых органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации сроков достижения нормативов.
Утверждённые сроки достижения ПДВ (или мотивированный отказ в их утверждении) направляются органом государственной власти субъекта Федерации в соответствующий территориальный орган Росприроднадзора в срок, не превышающий 15 рабочих дней со дня получения от территориального органа Росприроднадзора предложений по срокам достижения ПДВ.
Однако в отсутствие в новой редакции Положения [2] регламентации срока направления территориальным органом Росприроднадзора в орган государственной власти субъекта Федерации представленных хозяйствующим субъектом плана уменьшения выбросов и предложений по возможным срокам поэтапного достижения ПДВ определить общий срок установления ВСВ не представляется возможным.
4. Получение разрешения на выбросы в пределах ВСВ на очередной год
В новой редакции Положения [2] регламентирована процедура установления ВСВ на сроки поэтапного достижения ПДВ, утверждённые органом государственной власти соответствующего субъекта Федерации (т.е. до 7 лет). Разрешение на выбросы при установленных ВСВ выдаётся, как и ранее, на срок 1 год при условии выполнения плана уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на период поэтапного достижения ПДВ (далее — План) и достижения запланированных показателей поэтапного уменьшения выбросов.
Однако процедура выдачи разрешения на выброс при установленных ВСВ на последующие годы (через год после первой выдачи разрешения на выбросы на основании установленных ВСВ) в новой редакции Положения [2] не установлена.
Очевидно, что, имея утверждённые органом государственной власти субъекта Федерации сроки поэтапного достижения ПДВ (до 7 лет) и установленные ВСВ на тот же срок, хозяйствующему субъекту нет необходимости повторно проходить данную процедуру, предусмотренную Положением [2]. Достаточно обратиться за получением разрешения на выброс на очередной год.
Однако теперь в Положении [2] прямо указано, что разрешение на выбросы выдаётся одновременно с установлением нормативов ПДВ и ВСВ в отношении объектов федерального надзора.
При этом процедура отдельного получения разрешения на выброс и представления сведений, подтверждающих выполнение Плана и достижение запланированных показателей поэтапного уменьшения выбросов, в данном случае не регламентирована.
Кроме того, формулировка оснований для отказа в утверждении органами государственной власти субъектов Федерации сроков достижения ПДВ окончательно запутывает ситуацию.
Так, основаниями для такого отказа являются, в том числе:
- несоблюдение сроков достижения нормативов, указанных в Плане, утверждённом на предыдущий год;
- повторное включение в План мероприятий, не выполненных в ходе реализации Плана, утверждённого на предыдущий год;
- включение в План мероприятий, не обеспечивающих достижения ПДВ.
Поскольку при утверждённых сроках поэтапного достижения ПДВ и установленных на тот же срок ВСВ очевидно, что повторное обращение в органы государственной власти субъектов Федерации не требуется, неясно, каким образом органы власти могут получить информацию о несоблюдении сроков достижения нормативов, указанных в Плане.
Кроме того, и сам план не утверждается «на предыдущий год». Утверждаются сроки поэтапного достижения ПДВ, причём их продолжительность может составлять до 7 лет, и ВСВ устанавливаются на тот же срок.
К тому же неясно, почему именно органам государственной власти субъектов Федерации предоставлено право оценивать природоохранный характер и эффективность мероприятий, включаемых в План в целях достижения ПДВ.
Существование такого основания отказа, как «повторное включение в План мероприятий, не выполненных в ходе реализации плана, утверждённого на предыдущий год», вообще абсурдно, так как предполагает возможность не выполнять мероприятия Плана и менять мероприятия в Плане, что в Положении [2] не предусмотрено.
Наличие указанных недоработок и внутренних противоречий в изменённом Положении [2], отсутствие урегулированности порядка выдачи разрешения на ВСВ на очередной год могут повлечь за собой существенные проблемы у хозяйствующих субъектов.
Очевидно, что необходима существенная переработка Административных регламентов [3, 4] в целях приведения их в соответствие с новой редакцией Положения [2] или разработка нового Административного регламента.
При этом представляется целесообразным, чтобы некоторые нормы, закреплённые, в частности, в Административном регламенте № 650 [4] и не урегулированные в Положении [2] (например, касающиеся упрощённого порядка получения разрешения на выбросы при реорганизации юридического лица, специальных сроков выдачи разрешений для строящихся, вводимых в эксплуатацию новых или реконструированных объектов), остались в обновлённом Административном регламенте и могли быть реализованы.
Однако помимо этого необходимо внесение изменений и в само Положение [2], реализация норм которого на сегодняшний день создаёт существенные проблемы как для органов государственной власти, так и для хозяйствующих субъектов.
Документы
- Постановление Правительства Р Ф от 14.07.2017 № 841 «О внесении изменений в постановления Правительства Р Ф от 02.03.2000 № 182 и от 02.03.2000 № 183».
- Положение о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утверждённое постановлением Правительства Р Ф от 02.03.2000 № 183.
- Административный регламент Росприроднадзора по предоставлению государственной услуги по установлению предельно допустимых выбросов и временно согласованных выбросов, утверждённый приказом Минприроды России от 29.09.2015 № 414.
- Административный регламент Росприроднадзора по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ), утверждённый приказом Минприроды России от 25.07.2011 № 650 (в ред. от 25.06.2014).
- Методика расчёта концентраций в атмосферном воздухе вредных веществ, содержащихся в выбросах предприятий (ОНД-86), утверждённая Госкомгидрометом СССР 04.08.1986 № 192.
- Приказ Минприроды России от 06.06.2017 № 273 «Об утверждении методов расчётов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе».
