В настоящее время большинство природопользователей, решивших осуществить корректировку платы за негативное воздействие на окружающую среду путём зачёта средств, затраченных на природоохранные мероприятия, сталкиваются с попытками территориальных органов Росприроднадзора по тем или иным основаниям отказать в данной корректировке. Как отличить правомерный отказ от неправомерного и правильно подойти к процедуре корректировки?
Порядок корректировки размеров платежей природопользователей с учётом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий установлен в п. 6 Инструктивно-методических указаний [1].
Предложения по корректировке размеров платежей разрабатываются самими природопользователями на основе планируемых природоохранных мероприятий, которые в настоящее время согласовываются с территориальными органами Росприроднадзора (п. 6.3 Инструктивно-методических указаний [1]).
В приложении 2 к Инструктивно-методическим указаниям [1] содержится Перечень природоохранных мероприятий, затраты на выполнение которых могут засчитываться в общих платежах природопользователя.
По представлению природопользователей органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальные органы Росприроднадзора могут принимать в счёт платы за загрязнение окружающей среды часть собственных средств природопользователей, направленных на реконструкцию и новые технологии, непосредственно дающие снижение объёмов вредных выбросов (сбросов), образующихся отходов (п. 6.10 Инструктивно-методических указаний [1]).
Объём корректировки размеров платежей за загрязнение окружающей среды конкретного природопользователя определяется территориальным органом Росприроднадзора и в соответствии с законодательством утверждается исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации или в случае передачи этих функций — территориальным органом Росприроднадзора. Величина корректировки уточняется после окончания планового периода (год, квартал) как в сторону снижения, так и в сторону увеличения в зависимости от фактического освоения средств на выполнение природоохранных мероприятий (п. 6.12 Инструктивно-методических указаний [1]).
Оформление корректировки размеров платежей природопользователей с учётом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий осуществляется территориальными органами Росприроднадзора (п. 6.13 Инструктивно-методических указаний [1]).
На основании изложенного основные этапы проведения корректировки можно представить в виде схемы (см. рисунок).
Основные этапы проведения корректировки платежей
Следует обратить внимание, что в Инструктивно-методических указаниях [1] не определены сроки осуществления отдельных этапов корректировки, а также ответственность за передачу материалов природопользователя после завершения каждого из этапов, т. е. не определено, должны ли территориальные органы Росприроднадзора и орган исполнительной власти субъекта РФ самостоятельно передавать друг другу представленные природопользователем документы, или же это обязанность предприятия.
В указанной ситуации предприятиям, представившим документы на корректировку в территориальный орган Росприроднадзора, следует руководствоваться общим сроком рассмотрения обращений граждан и организаций, составляющим 30 дней согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [2], а также чётко контролировать соблюдение данного срока. Полагаем, целесообразным будет при предоставлении документов указать в письме просьбу о разъяснении дальнейших действий по завершению очередного этапа корректировки, что позволит предприятию своевременно принять меры по прохождению всей трёхступенчатой процедуры корректировки.
В связи с этим показательным является решение Арбитражного суда Кировской области от 30.08.2011 по делу № А28−494/2011, в котором суд признал незаконным отказ территориального органа Росприроднадзора в оформлении корректировки и обязал его принять решение с учётом освоенных предприятием средств на выполнение природоохранных мероприятий.
В данном судебном решении сказано: «Управление Росприроднадзора, получив заявление Общества с приложенными документами, должно было предложить заявителю представить подписанный руководителем предприятия перечень природоохранных мероприятий и дополнительные документы для принятия обоснованного решения по определению объёма корректировки платежей природопользователя с учётом освоения им в отчётном периоде средств на выполнение природоохранных мероприятий, обеспечения возможности в дальнейшем исполнительному органу субъекта Российской Федерации принять решение об объёме корректировки, а также для оформления такой корректировки в соответствии с требованиями п. 6.13 Инструктивно-методических указаний. Однако функции по организации работы по корректировке размеров платежей, определённые п. 6.2 Инструктивно-методических указаний, не были выполнены Управлением Росприроднадзора в полном объёме».
Из данного судебного решения фактически следует, что Росприроднадзор обязан обеспечить осуществление корректировки в соответствии с Инструктивно-методическими указаниями.
Приказом Ростехнадзора № 204 [3] была утверждена форма расчёта платы за негативное воздействие на окружающую среду, а также порядок её заполнения и представления.
В п. 7 Порядка заполнения листа «Расчёт суммы платежа, подлежащей уплате в бюджет» приложения 2 к приказу № 204 [3] сумма средств на выполнение природоохранных мероприятий, принимаемая к зачёту в счёт платы за негативное воздействие на окружающую среду, указывается по строке 040.
В связи с этим следует обратить внимание, что строка 030 — это сумма платежа, исчисленная без учёта льгот и зачётов по формуле 030 = 031 + 032 + 033 + 034 + 035 + 036 + 037 + 038 + 039, т. е. в совокупности за выбросы, сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов.
При этом строка 070 — это сумма платежа, подлежащая уплате в бюджет (070 = 030 — 040 — 050 — 060), т. е. за вычетом из всей суммы платы суммы средств на выполнение природоохранных мероприятий, принимаемой к зачёту.
Необходимо отметить, что согласно п. 6.10 Инструктивно-методических указаний [1] корректировка — это возможность засчитывать в счёт платы за загрязнение окружающей среды части собственных средств природопользователей, направленных на реконструкцию и внедрение новых технологий, снижающих объёмы вредных выбросов (сбросов), образующихся отходов. Также в соответствии с приказом № 204 [3] фактически корректировка заключается в возможности уменьшить сумму платы, а не в зачёте уже произведённых расходов вследствие исполнения неких встречных обязательств.
Кроме того, корректировка проводится в отношении суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду в целом независимо от специфики осуществляемых природоохранных мероприятий.
Каких-либо ограничений, указывающих на то, что при проведении природоохранных мероприятий в части сокращения, например, выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух корректировке может подлежать только плата за выбросы, а не вся сумма платы, включая плату за сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов, действующее законодательство не содержит.
Для исключения рисков оспаривания расчётов платы в части корректировки рекомендуем тщательно следить за правильностью оформления финансовых документов, подтверждающих затраты на выполнение природоохранных мероприятий, и прикладывать копии таких документов к расчётам при их сдаче в территориальный орган Росприроднадзора.
Сложившаяся практика оформления корректировки позволяет выделить наиболее распространённые варианты отказов Росприроднадзора, о правомерности которых необходимо сказать следующее.
Так, отказ в оформлении корректировки порой сопровождается ссылкой территориального органа Росприроднадзора на то, что с 01.01.2008 ст. 235 Бюджетного кодекса РФ [4] о финансировании расходов путём зачёта денежных средств утратила силу. В соответствии с этой статьёй в случае установления встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств возможно проведение зачёта денежных средств (исключительно при условии наличия задолженности получателя бюджетных средств по платежам в бюджет).
При этом согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ получатель бюджетных средств (орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казённое учреждение, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств) имеют право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счёт средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Бюджетным кодексом РФ.
Поскольку предприятия-природопользователи не являются получателями бюджетных средств, встречные обязательства, предусмотренные ст. 235 Бюджетного кодекса РФ, отсутствуют. Следовательно, ссылка Управления Росприроднадзора на утрату силы данной нормы не может служить основанием для отказа в зачёте затраченных на выполнение природоохранных мероприятий средств в счёт платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Также в качестве мотивировки отказа территориальные органы Росприроднадзора могут указывать на следующее:
— применение существующего механизма корректировки приведёт к снижению поступлений в доходы федерального бюджета и бюджетов муниципальных образований, нарушив тем самым принцип самостоятельности бюджетов, предусмотренный ст. 31 Бюджетного кодекса РФ;
— в целях установления возможности корректировки размера указанной платы без оказания негативного влияния на утверждённые доходы федерального бюджета и бюджетов муниципальных образований необходимо внести соответствующие изменения в Порядок определения платы [3] в части определения бюджета, за счёт средств которого должна осуществляться такая корректировка.
В связи с этим необходимо отметить, что норма, установленная в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ, не регулирует правоотношения по корректировке платежей за негативное воздействие на окружающую среду с учётом освоения природопользователями средств на выполнение природоохранных мероприятий, а в письмах Минфина России от 03.04. 2007 № 03−06−05−04/4, от 17.01.2005 № 03−07−03−02/1 содержатся разъяснения, в соответствии с которыми корректировка платы должна производиться в целом по размеру платежей природопользователей, а не в части, подлежащей перечислению в доход бюджета области и её местных бюджетов.
Таким образом, указанные доводы также не могут являться основаниями для отказа в корректировке.
В других случаях территориальные органы Росприроднадзора могут ссылаться на наличие внутренних документов (в частности писем из центрального аппарата Росприроднадзора), согласно которым процедура корректировки по тем или иным причинам приостановлена. Однако письма федеральных органов исполнительной власти не являются нормативными правовыми актами, не влекут правовых последствий и не могут быть основанием для отказа в корректировке платы за негативное воздействие на окружающую среду.
При этом отказы территориальных органов Росприроднадзора в оформлении корректировки могут быть правомерны в ситуациях, когда предприятие нарушило порядок осуществления корректировки, предусмотренный Инструктивно-методическими указаниями [1] (например, когда предприятие обратилось за утверждением объёма корректировки в орган субъекта Российской Федерации без предварительного согласования планируемых природоохранных мероприятий с территориальным органом Росприроднадзора и подачи в данный территориальный орган заявления об определении объёма корректировки).
В случае отказа территориального органа Росприроднадзора и (или) исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации в определении объёма корректировки платежей, в оформлении корректировки или её утверждении есть возможность обжаловать отказ в судебном порядке в соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ [5], при этом срок для подачи такого заявления составляет 3 месяца с момента получения отказа в корректировке.
В связи с этим обращаем внимание на имеющуюся судебную практику, согласно которой отказы в осуществлении корректировки признавались незаконными.
Согласно постановлению Шестого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2012 по делу № А04−1566/2012 суд возложил на Управление Росприроднадзора обязанность рассмотреть по существу документы Общества, представленные на корректировку, от рассмотрения которых данное Управление ранее уклонилось. При этом в удовлетворении требования о признании незаконным бездействия органа исполнительной власти в утверждении объёма корректировки платежей суд отказал, сославшись на невозможность до рассмотрения заявления Управлением по существу утвердить объём корректировки.
В постановлении Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 07.03.2012 по делу № А04−2405/2011 говорится, что несоблюдение порядка предъявления размеров платежей, в частности, предъявление платежей не в периоде их освоения, не может быть расценено как основание, препятствующее проведению корректировки, поскольку такое правовое последствие не предусмотрено Инструктивно-методическими указаниями [1].
ДОКУМЕНТЫ
1. Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утверждённые Минприроды России 26.01.1993.
2. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
3. Приказ Ростехнадзора от 05.04.2007 № 204 «Об утверждении формы Расчёта платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы Расчёта платы за негативное воздействие на окружающую среду».
4. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
5. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 № 95-ФЗ.
